Реформа управления отходами в России: чего добились и что предстоит

04.11.2015 

Принято считать, что революционные изменения в законодательстве (№58 ФЗ от 29 декабря 2014 г.), регулирующем управление отходами, являются инициативой Президента России Владимира Путина. Причины экстренного принятия не совсем проработанного варианта закона лежат на поверхности: острая необходимость пополнения бюджета за счет введения утилизационного сбора, создание системы переработки отходов во вторичные ресурсы и прекращение порочной практики образования множества несанкционированных свалок мусора. Страна долго ждала этого закона, но эйфория от введения в действие положений по экономическому стимулированию и нормированию в управлении отходами уже несколько развеялась. Пора подвести промежуточные итоги начатой реформы этой отрасли.

Передача в Правительстве РФ кураторства в подготовке законопроекта по совершенствованию управления отходами в стране от команды заместителя премьера Аркадия Дворковича к команде другого заместителя премьера изменила и сам законопроект, в котором стал приоритетом принцип государственности, на задний план отошли механизмы экономического стимулирования и сделан упор именно на коммунальные отходы. В результате принятый закон в корне отличается от своего варианта, принятого Госдумой в первом чтении, а форсированный режим подготовки законопроекта на 2 и 3 чтения привел к многим неопределенностям и нестыковкам. Сложность и декларативность закона, как и его предшественника № 219-ФЗ от 21 июля 2014 г. (введение института наилучших доступных технологий и т.д.) послужили причинами отсутствия по сей день десятков подзаконных актов к этим законам и соответственно, к некоей стагнации начавшихся было процессов внедрения законодательных механизмов.

Тем не менее, нельзя не отметить, что даже в условиях экономического кризиса резко активизировалось инвестиционная деятельность в области управления отходами. Крупный бизнес уже поделил, к примеру, город Москву на 4 кластера по управлению отходами, коммунальные отходы большинства городов-миллионников в России уже переданы или обещаны московским сетевым частным структурам, декларирующим наведение долгожданного порядка в «мусорном деле».

Стали поступать выгодные предложения от зарубежных компаний по применению уже внедренных ими технологий в сборе и переработке коммунальных отходов. Зарубежные инвесторы сейчас не требуют от региональных властей долевого участия в этом бизнесе. Им нужны только гарантии по долговременной поставке отходов на их мусороперерабатывающие заводы и соответственно кратный рост тарифов на утилизацию мусора. Дополнительная составляющая рентабельности таких инвестпроектов – получение дешевой тепловой или электрической энергии за счет сжигания (пиролиза и др.) неутилизируемой части бытовых отходов. На деле такие вот зарубежные инвесторы неизбежно столкнутся с проблемой отсутствия российской нормативной правовой базы, регламентирующей продажу (использовать на собственные нужды предприятия можно) получаемой таким образом энергии. Вызывает категорическое неприятие также термин «сжигание отходов», поскольку в условиях неэффективного государственного экологического надзора и неконтролируемого морфологического состава коммунальных отходов мы получим новые мощные источники загрязнения атмосферы вблизи городов или в самих городах.

Наш же российский бизнес кинулся закреплять за собой объекты размещения отходов городов (игнорируя районы ввиду отсутствия межмуниципальных полигонов и малые объемы образующихся в районах отходов), но при этом, как правило, не обещая предусматривать в проектах раздельный сбор отходов, их полную сортировку и переработку неутилизируемой части отходов, а также игнорируя проблему рекультивации действующих свалок. И главный меркантильный интерес таких предпринимателей – приобрести «яму» для неконтролируемого государством захоронения бытовых и опасных промышленных отходов. И именно такой бизнес в России пока можно считать «золотым дном», который к тому же будет подпитываться средствами из утилизационного фонда. Ставки платы утилизационного сбора по 8 группам товаров могут быть введены уже в текущем году, а по 60-80 группам продукции – в 2016 году.

Кстати, тенденции в связи с этим в экономике России уже проявились. Резко возросла стоимость отсортированного из отходов картона и макулатуры, пластиков, ПЭТФ-сырья , автошин, аккумуляторов и т.д. Сетевые торговые структуры, поняв, что выгоднее собирать свою упаковку, чем платить утилизационный сбор, уже сами организуют сбор своих упаковочных материалов и даже планируют их перерабатывать. Пошел процесс мотивации сбора продукции, потерявшей свои потребительские свойства, со стороны крупных предприятий-производителей. Промышленность готовится к введению утилизационного сбора.

Тарифы на утилизацию отходов

Они сегодня составляют сумму от 30 до 150 руб. за кубометр с жителя ежемесячно, что безусловно на порядок меньше фактических затрат на сбор, транспортировку, утилизацию и размещение этих отходов. При этом объем образования бытовых отходов неуклонно растет в связи с увеличением потребления и развитием индустрии упаковки товаров. И вот парадокс: население хоть со скрипом, но воспринимает ежегодное повышение тарифов платы за воду, электроэнергию, газ и отопление, категорически не приемля увеличение платы за утилизацию отходов. Владельцы и арендаторы индивидуальных жилых домов, как правило, отказываются заключать договоры на вывоз и утилизацию своих коммунальных отходов (от 30 до 60 % частников не имеют таких договоров или не вносят плату). Здесь нужно поработать администрации сельских, поселковых, районных Советов, поскольку с 1 января 2016 г. вступает в силу ст. 12 Жилищного кодекса РФ, обязывающая частников заключать такие договоры с региональными операторами по управлению коммунальными отходами. А контролирующие органы получат правовую возможность накладывать на владельцев и арендаторов индивидуальных подворий административные штрафы в размере от 1 до 2 тыс. руб. (ст. 8.2. КоАП РФ) за отсутствие таких договоров. При этом в региональное административное законодательство следует включить отдельную статью, предусматривающую ответственность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, еще и за отказ от внесения соответствующей платы за вывоз и утилизацию отходов.

Региональные операторы по управлению отходами

Вызывает вопросы и проблема придания статуса региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) в регионах. Сколько их должно быть: один или несколько? Новый закон соотносит решение данного вопроса с территориальными схемами управления ТКО в регионах, которые утверждаются региональными органами власти, но не содержит прямого указания на создание монополиста в регионе. И это совершенно обоснованно, поскольку угроза «мусорного коллапса» со стороны такого монополиста, к тому же частной формы собственности, будет висеть постоянно над региональными правительствами. К тому же монополист просто ликвидирует весь уже действующий местный бизнес в сфере обращения с отходами, сократив рабочие места и налоговую базу в регионе. Отрасль отходов никогда не сможет быть подчинена какой-либо естественной монополии по ряду объектных причин. Представляется, что при придании статуса регионального оператора на конкурсной основе нужно исходить из уже сложившейся инфраструктуры отрасли в регионах, базируясь на промышленных центрах с населением от 100 тысяч человек с учетом рентабельности плеча перевозок. С целью создания конкурентной среды в данном бизнесе столицы регионов желательно поделить минимум на два сектора по сбору отходов. Именно по этому пути намерены идти региональные власти большинства регионов России. Исключение, наверное, составляет Республика Башкортостан, Минприроды которой активно лоббирует коммерческие интересы одной их московских частных фирм, пытаясь передать ей в собственность 2300000 кубометров коммунальных отходов ежегодно, которые планируются к сбору в миллионной Уфе и 8 прилегающих районах, со строительством в экологически чистом Иглинском районе мега-полигона для захоронения 500 тыс. тонн отходов ежегодно. При этом максимальное плечо перевозок будет составлять 130 км, а тарифы для населения вырастут примерно в 20 раз. Проект настолько ущербен в экономическом, экологическом и социальном планах, что не только население, но и антимонопольная служба и депутаты стали категорически возражать против такой позиции органа эконадзора.

Впрочем, процесс определения региональных операторов в регионах будет растянут по времени, поскольку постановление Правительства России об утверждении правил обращения с ТКО и типовых договоров в сфере обращения с ТКО пока только в проекте, а разработка территориальных схем управления ТКО займет еще около года после утверждения данных правил.

Саморегулирование в сфере обращения с отходами

Вопреки мнению Президента РФ о том, что «саморегулирование станет одним из столпов сильного гражданского общества в России» и положений ФЗ «О саморегулируемых организациях» ни одно предложение общественности и предпринимательского сообщества по введению института саморегулирования в отрасли обращения с отходами, не нашло отражения в новом федеральном законе.

Возврат к правовому механизму лицензирования сбора, транспортирования, обработки, использования, обезвреживания и размещения отходов (обработка и использование вводится впервые) стал шагом назад в политике сокращения избыточных административных функций со стороны государства, привел к увеличению и так запредельной нагрузки на аппарат лицензирующего органа, поскольку уже сейчас штатная численность Росприроднадзора не позволяет осуществлять в полном объеме эффективную разрешительную и надзорную деятельность в сфере обращения с отходами.

При этом проигнорированы следующие обоснованные доводы:

– внутренний контроль в СРО за соблюдением стандартов оказания услуг в отрасли вполне в состоянии быть эффективным, публичным, профессиональным и по определению не может содержать коррупционных признаков;

– основой успешной работы отходоперерабатывающей отрасли, как показывает растущая практика, может стать только привлечение частных инвестиций под гарантии и ответственность СРО;

– отсутствуют значительные риски нанесения возможного ущерба членами СРО третьим лицам в сфере управления отходами ввиду публичности заключаемых договоров и жесткого нормативного регулирования деятельности СРО и ее членов в данной сфере правоотношений;

– мировой опыт саморегулирования доказывает социально-экономическую эффективность такой формы развития отраслевых рынков, т. ч. при реализации переданных в СРО государственных функций.

Кроме того, ожидаемое в ближайшее время новое положение о лицензировании будут регулировать обращение с отходами 1-4 классов опасности. А кто будет регулировать движение миллионов тонн отходов 5 класса опасности, включая ТКО? Современное законодательство для отходов 5-го класса опасности имеет только один разрешительный механизм – госэкоэкспертиза проектов размещения таких отходов. Для эксперимента целесообразно перевести за допуски СРО хотя бы управление этими «неопасными» отходами.

И все же действующие федеральные законы предусматривают следующие основные преимущества членства в СРО в данной отрасли:

– участие в формировании и реализации госполитики, правовой базы и правоприменения в области управления отходами;

– участие в координации и развитии рынка работ и услуг в отрасли;

– имиджевые преимущества при заключении договоров и иных сделок в области управления отходами;

– возможность получения заказов через органы управления СРО;

– ограничения при проведении проверок члена СРО органами надзора и контроля;

– получение правовой, информационной, рекламной и организационной помощи и защиты законных интересов со стороны органов управления СРО;

– возможность оспаривания в судах незаконных решений органов власти и ОМСУ, ущемляющих интересы члена СРО;

– преимущества в получении финансовой поддержки инновационных проектов;

– исключение коррупционной составляющей во взаимоотношениях с органами государственной власти и управления, органами МСУ;

– возможность переложения части ответственности за нанесение ущерба третьим лицам на компенсационный фонд СРО;

– органы СРО не вмешиваются в хозяйственную и финансовую деятельность предприятий-членов СРО, сохраняется полная самостоятельность предприятия-члена СРО.

Однако практика показывает проблему фактического наличия в регионах России необходимого числа потенциальных членов СРО, отвечающих всем требованиям действующего законодательства и способных взять на себя ответственность за эффективное управление переработкой и использованием отходов, за безопасное обезвреживание и размещение отходов, за внедрение наилучших существующих технологий в отрасли согласно требованиям ГОСТ Р 55827- 2013 . «Наилучшие доступные технологии. Руководство по экологически ориентированному управления отходами». Поэтому на данном этапе будут развиваться лишь межрегиональные СРО по управлению отходами и СРО, объединяющие узкопрофильные предприятия, занимающиеся одним из видов отходов.

Что такое ГРОРО и как с ним бороться

Напомню, что действующее законодательство запрещает размещение отходов на объектах для их размещения, не включенных в Госреестр (ГРОРО) и только принципиальная позиция Генпрокуратуры РФ позволила обратить внимание на это требование. И сразу же регионы столкнулись с проблемой регистрации объектов размещения отходов, поскольку подавляющее большинство полигонов и свалок оказалось вне закона. К примеру, в Челябинской области в ГРОРО включены всего три небольших полигона ТБО. При этом отсутствие регистрации полигона должно означать применение 5-кратной платы за размещение отходов предприятиями и управляющими компаниями, передающими отходы для размещения.

Но и здесь пока работает принцип «жесткость российских законов компенсируется их неисполнением».

Особая проблема – эксплуатация в черте населенных пунктов в нарушении действующего законодательства сотен внутризаводских полигонов для размещения опасных промотходов, где отсутствует проектная документация, гидроизоляция, учет поступающих и накопленных отходов, достоверный экомониторинг и должный госэконадзор. Множество старых свалок ТКО эксплуатируются в пределах городских округов. Целесообразно напомнить требования законодательства, регулирующего вопросы размещения отходов в черте населенных пунктов:

– ст. 51 ФЗ «Об охране окружающей среды» запрещает размещение опасных отходов даже на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экосистем и здоровья населения. При этом никакого внимания не обращается на п. 1 данной статьи, которая обязывает соблюдать условия и способы захоронения, которые должны быть безопасными для окружающей среды. Нет смысла убеждать кого-либо в том, что любое многолетнее захоронение отходов реально наносит огромный вред окружающей среде и здоровью населения, тем более, если огромная свалка примыкает к жилой зоне или эксплуатируется в промзоне города. Не поэтому ли данные мониторинга влияния свалочных газов на атмосферный воздух и результаты анализов подземных вод из наблюдательных скважин на таких полигонах тщательно скрываются от населения?

– ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» запрещает захоронение отходов на землях населенных пунктов;

– Порядок ведения государственного кадастра отходов (приказ Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792) исключает возможность включения в ГРОРО объектов захоронения отходов, расположенные на территориях, использование которых для захоронения отходов запрещено законодательством РФ, предусматривает указание лишь ближайшего к объекту размещения отходов (ОРО) населенного пункта;

– Правила инвентаризации объектов размещения отходов (приказ Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 49) прямо указывают на учет данных обследований (натурных, инструментальных, иных) ОРО, а отсутствие негативного воздействия ОРО на окружающую среду обеспечивается наличием на ОРО систем защиты окружающей среды и данными мониторинга окружающей среды, подтверждающими соблюдение нормативов качества окружающей среды, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ.

Как же предприимчивые коммерсанты и связанные с ними чиновники государственных и муниципальных органов сегодня обходят эти требования законодательства?

Один из распространенных способов – незаконная выдача лицензии не на захоронение отходов в границах населенных пунктов, а на их временное хранение с целью использования. Как будто кто-то когда-то будет перерабатывать огромные могильники сгнивших опасных отходов. Впрочем, санитарно-эпидемиологическое законодательство запрещает выборку отходов из свалочного тела, а технологий обезвреживания таких могильников человечество еще не придумало.

Другой способ придания видимости соблюдения законодательных требований городским могильникам – изменение границ населенных пунктов с выносом ОРО за их пределы или просто изменение категории земель под свалкой, расположенной в промзоне города.

К примеру, в 2015 г. городской округ г. Уфы официально передал земельный участок под городской непроектной свалкой муниципальному району «Уфимский район РБ», предварительно заказав услужливой фирме ООО «Уральские промышленные технологии» том ОВОС, в котором утверждается, что данная свалка, ни много ни мало, является экологически безопасным объектом(!). А администрация ГО г. Стерлитамака сделала еще проще: изменила без учета мнения общественности генплан развития города, сделав городской полигон земельным участком спецназначения и даже начав строительство 2-й очереди этого могильника в черте города без соответствующей экспертизы.

В обоих случаях для населения ничего не изменилось, мощнейшие антропогенные источники – свалки остались в черте городов и начали расширяться без проведения госэкоэкспертизы проектной документации. При этом как-то проигнорированы требования ФЗ «Об экологической экспертизе», «О землеустройстве», «О государственном кадастре недвижимости», Градостроительного кодекса РФ, приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» и др. нормативных актов.

Есть и другая очень запущенная проблема – так называемых «внутризаводских» полигонов для опасных промотходов, построенных, как правило, в городах без проекта и гидроизоляции в былые годы на внутренней территории крупных предприятий. Данные объекты размещения отходов, без сомнения, являются источниками прогрессирующего загрязнения пресных подземных вод и атмосферы, а опасность и объемы закапываемых там отходов не подаются достоверному учету, соответственно в десятки раз снижая платежи в бюджет данными предприятиями за размещение отходов. Однако такие объекты захоронения неутилизируемых опасных отходов без зазрения совести включаются в ГРОРО и, похоже, будут отравлять окружающую среду в городах еще сотни лет. А собственники таких предприятий даже не планируют обезвреживать или перерабатывать эти отходы. Закопать – значительно проще и дешевле. Кстати, ФЗ-458 почти не затронул проблему управления отходами производства и этими опасными отходами по-прежнему не занимается ни один государственный орган. Ни один муниципалитет не имеет информации о том, сколько, каких, на каком предприятии образовалось промотходов, и куда они пошли дальше. Вот и оказываются эти токсичные отходы на бытовых свалках или просто закапываются в наших полях и лесах. И эти «мины замедленного действия» уже реально загрязняют наши родники, запасы пресных подземных вод, повышая уровень экологически обусловленной заболеваемости населения

Итак, новый федеральный закон в сфере управления отходами худо-бедно начал фрагментарно сказываться на рынке управления отходами, но без его корректировки и без ряда проработанных подзаконных актов положения данного закона будут реализовываться еще много лет или останутся благими пожеланиями. И государству вкупе с объединениями предпринимателей, экспертным сообществом и общественными организациями необходимо ускорить этот процесс.

А.К. ВЕСЕЛОВ, юрист-эколог, к.ю.н.,

председатель СРО НП «Объединение предпринимателей по рециклингу отходов», председатель Союза экологов Республики Башкортостан