Становление и развитие экоэкспертизы
02.01.2019 19:22:00
23 ноября празднуется день рождения государственной экологической экспертизы в России, так как именно в этот день был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе», который по сей день является основным документом, регулирующим одно из важнейших направлений охраны окружающей среды, действующим на государственном уровне.
Зарождение экоэкспертизы
Первые элементы экологической оценки возникли после выхода Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29.12.1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов», благодаря которому в проектах появились требований по охране окружающей природной среды.
Однако, как инструмент управления экологической ситуацией в стране государственная экологическая экспертиза стала использоваться во второй половине 70-х годов, ее проведением занимались ГКНТ СССР и Госплан СССР. Однако процедура была малоэффективна, так как заключения принимались, основываясь на экономической выгоде и имели рекомендательный характер. Фактически, эта процедура лишь обеспечивала нормы, не затрагивая производственный процесс в целом, защищала объекты от внешней среды, планируя методы по охране природы только в случае необходимости.
В 1979 г. Госкомизобретений СССР принял решение, согласно которому при проведении государственной экспертизы изобретений заявки на изобретения, касающиеся «обеспечения охраны природы» стали относить к заявкам, имеющим важное народнохозяйственное значение. На основании данного решения появилось добавление п. 9.01 Инструкции по государственной научно-технической экспертизе изобретений (ЭЗ-2-74), признавшим патентоспособными «способы охраны внешней среды от загрязнений».
Следует отметить, что кроме вневедомственной госэкспертизы проектов и смет Госстроя России и государственной научно-технической экспертизы изобретений существовали еще и другие государственные экспертизы: санитарно-экологическая, геологическая, водохозяйственная и др. Система государственных регистраций новых биологически активных веществ, лекарств, пестицидов также фактически основана на проведении государственной экологической экспертизы (Н.Г. Рыбальский «Правовая охрана объектов биологии и биотехнологии». Тт. 1-4, 1991).
Ситуация существенно изменилась 3 марта 1985 г., когда вышло Постановление Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов». Постановление на законодательном уровне обязывало проводить экспертизу технологий, материалов, техники и проектов на строительство. Оно стало фактичеки прототипом ОВОС, удостоверяющей допустимость реализации проекта с экологической точки зрения.
Следует отметить, что к середине 80-х г. пример экоэкспертизы нашел достаточно широкое распространение в ряде развитых стран. Так Совет Министров Комиссии Евросюза состоявшийся 27 июня 1985 г. принял спецдирективу об экоэкспертизе.
23 декабря 1985 г. Госстроем СССР была принята «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (СНиП 1.02.01-85)». Согласно инструкции, в проект должна входить комплексная оценка мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду и технических решений по рациональному использованию природных ресурсов. Именно в этом документе содержались первые очевидные требования по введению в хозяйственную деятельность принципов экологического регулирования на стадии планирования.
Создание Главэкоэкспертизы
Госэкоэкспертиза стала активно применяться после выхода Постановления ЦК КПСС и СМ СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» 7 января 1988 г., провозгласившего создание Госкомитета СССР по охране природы (Госкомприрода СССР) и обязавшего его проводить госэкоэкспертизу проектов на строительство и реконструкцию предприятий, оказывающих воздействие на окружающую среду, и, помимо этого, экспертизу генеральных схем размещения и развития отраслей народного хозяйства и производительных сил страны. 16 января 1988 г. был образован Госкомприроды СССР, а 8 апреля 1988 г. в его структуре было создано экспертное подразделение – Главная государственная экологическая экспертиза (Главгосэкоэкспертиза).
Институт госэкоэкспертизы – особый механизм в системе принятия решений в РФ. Его уникальность заключается в том, что, будучи «размещенным» в структуре органа государственного управления, госэкоэкспертиза представляет собой по существу некий симбиоз науки и бюрократии. Идея государственного управления в сфере природопользования в виде системы лицензирования промышленного строительства по экологическому критерию, включая оценку воздействия на окружающую среду, пришла в СССР из-за границы. Однако в нашей стране сложился особый механизм такого управления – государственная экологическая экспертиза, которая была создана на основе западной концепции процесса экологической экспертизы, и концепции экспертизы проектов государственными органами, которая практиковалась в то время в СССР.
Начальником Главгосэкоэкспертизы СССР был назначен Е.В. Минаев, который одновременно был зампредседателя Госкомприроды СССР. До этого он занимал должность замначальника Главгосэкспертизы Госстроя СССР. Евгений Владимирович много сделал для улучшения оценки воздействия на окружающую среду. Для включения в проектную документацию результатов проведения оценки воздействия на окружающую среду 20 сентября 1988 г. Госкомприрода СССР одобрила утверждение Инструкции, которая обязывала заказчика представлять на экспертизу проекты. В 1989 г. утверждена Инструкция о составе и порядке разработки ОВОС.
Первым заместителем Главгосэкоэкспертизы был назначен Ю.Л. Максименко (с 1982 по 1987 гг. в Госстрое СССР он занимался природоохранным нормированием в проектировании и строительстве и экоэкспертизой проектирования смет). Многолетний опыт в сфере природоохранной деятельности помог Юрию Леонидовичу организовать государственную экологическую экспертизу, которая до сих пор остается единственным инструментом экологического контроля за подготовкой и реализацией хозяйственных проектов, оказывающих воздействие на окружающую среду.
15 ноября 1988 г. Госкомприроды СССР за номером 02-11-1492 распостранило «Типовое положение о проведении экоэкспертизы выпускаемой промышленными предприятиями машиностроительной продукции». 28 февраля 1989 г. Минхимнефемаш СССР утвердил Временное положение об отраслевой экологической экспертизе выпускаемого и разрабатываемого оборудования химического и нефтяного оборудования химического и нефтяного машиностроения на период 1989-1990гг., благодаря которому был разработан порядок проведения отраслевой экологической экспертизы и экологической экспертизы продукции и оборудования.
Обстановка в зоне аварии Чернобыльской АЭС побудило Верховный Совет СССР 27 ноября 1989 г. принять Постановление «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», которое запрещало финансирование программ и проектов, не имеющих положительного заключения госэкоэкспертизы и обеспечивало независимость экоэкспертизы.
Одним из авторов данной статьи еще в 1987 г. был подготовлен 2-х томный справочник «Экологические аспекты экспертизы изобретений». Однако его удалось опубликовать лишь в середине 1989 г. в период гласности. Что придало силы для подготовки уже 8-томного справочного издания «Экология и безопасность», изданного в 1992-1993 гг.
В 1990 г. страна переживала нелегкие времена как в политической, так и в экономической областях. Вероятно, поэтому выпускаемые инструкции были временными, но, именно, на них в дальнейшем опиралась вся система госэкоэкспертизы:
1) «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов» Госкомприроды СССР, в которой описывались требования и порядок проведения процедуры ОВОС, а ее результаты подлежали рассмотрению отделами госэкоэкспертизы;
2) «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов» Миннефтегазпрома СССР, которая ввела определение процедуры ОВОС и содержала описание стадий, основных принципов и специфических требований к процедуре ОВОС;
3) «Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья». В дополнение к ней была разработана «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов», оба документа были приняты Госкомприроды СССР.
Задачей «Рекомендаций по подготовке оценки воздействия на природную среду», выпущенных в 1990 г. был анализ опасности всех потенциальных влияний на окружающую среду и рассмотрения их последствий, а «Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке ТЭО (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов» включило материал, рекомендуемый для использования при проведении ОВОС и раскрыло содержание основных процедур.
Документом, закрепившим обязательность наличия в природоохранительном законодательстве государства процедуры ОВОС на международном уровне, оказалась Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (25 февраля 1991 г., Эспо), подписанная Россией 6 марта 1991 г.
1991 г. был богат на изменения в системе госорганов, отвечающих за охрану окружающей среды. 1 апреля на базе Госкомприроды СССР было создано Министерство природопользования и охраны окружающей среды СССР, упраздненное 14 ноября 1991 г. 14 июля 1991 г. на базе Госкомприроды РСФСР был образован Госкомитет РСФСР по экологии и природопользованию, который 28 ноября 1991 г. преобразован в Министерство экологии и природопользования РСФСР, которое, в свою очередь, функционировало до 25 декабря 1991г. 22 июня 1991 г. Постановлением Совмина РСФСР было утверждено Положение о Госэкоэкспертизе Госкомэкологии РСФСР и Порядок финансирования и оплаты Госэкоэкспертизы Госкомэкологии РСФСР, в котором госэкоэкспертиза рассматривалась как многоуровневая система, определялись ее задачи и принципы, а также порядок ее организации и проведения.
Первым замглавы Минприроды России, курирующим Главгосэкспертизу, был назначен чл.-корр. РАН (с 2000 г. – академик) Ю.М. Арский. С 1985 г. Юрий Михайлович был зампредседателя, а затем и председателем Главной экспертной комиссии Госплана СССР. С 1991 г. ВИНИТИ РАН стал издаваться (6 номеров в год) журнал «Экологическая экспертиза», главным редактором которого вот уже более четверти века является Ю.М. Арский (зам. главного редактора – И.И. Потапов, завотделом научной информации по глобальным проблеиаи ВИНИТИ).
19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в котором госэкоэкспертизе (ГЭЭ) был посвящен целый раздел. В 5 разделе Закона были закреплены цели и принципы, обязательность, объекты, ответственность за невыполнение требований ГЭЭ и ответственность экспертов; а также содержалось отдельное положение об «общественной экологической экспертизе» проектов, которая не носила обязательный характер, но становилась «юридически обязательной» после утверждения ее результатов соответствующими органами госэкоэкспертизы. Закон окончательно закрепил обязательный характер ГЭЭ плановой документации всех проектов вне зависимости от их масштаба и характера. Также в нем содержится положение о том, что реализация проекта не может начинаться без положительного заключения госэкоэкспертизы. Но закон не содержал подробных требований к процедуре проведения экологической оценки заказчиком и в нем отсутствовал термин «оценка воздействия на окружающую среду» (при этом он оставался основным документом, регулирующим охрану окружающей среды, вплоть до принятия Федерального закон РФ «Об охране окружающей среды» 10 января 2002 г.).
Основной проблемой советской системы госэкоэкспертизы была необходимость прохождения экспертизы в 5 разных комиссиях, каждая из которых могла опровергнуть решение предыдущей. Это было сделано с целью достижения наименее субъективной оценки, однако лишь приводило к путанице. Для решения этой проблемы Госкомприродой СССР была создана Комиссия на высшем правительственном уровне. Но проблемы это не решило, так как цели Комиссии иногда были противоречивыми, например необходимость учитывать интересы лиц, связанных с будущим проектом, и проведение экспертизы с учетом полного понимания всего воздействия на окружающую среду. Это неизбежно приводило к конфликтам интересов. В результате, Комиссия разделилась на две части, каждая из которых передала Госкомприроде свое «заключение».
До 1992 г. природоохранные органы придерживались двух различных подходов к регулированию охраны окружающей среды при планировании проектов: первый был связан с госэкоэкспертизой, а второй с ОВОС. Разница между ними заключалась в различных представлениях о наиболее важном этапе при оценке воздействия: при одном подходе важнейшим являлась экспертиза проектной документации для оценки потенциальных воздействий на среду, при втором – экспертиза результирующих материалов. В результате, документы, имеющие официальный статус, различались. Ситуация изменилась в 1992 г., когда территориальные органы системы Минприроды России получили указание от руководства Министерства не принимать на ГЭЭ обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС.
Для учета отраслевой специфики воздействия на окружающую среду в дополнение к «Временной инструкции о порядке проведения ОВОС при разработке ТЭО (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов» (1990), в 1992 г. были приняты:
1) «Руководство по проведению ОВОС при выборе площадки, разработке ТЭО и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов», утвержденное Минприроды России 01.01.1992 г., содержащее описание процесса ОВОС;
2) «Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности»;
3) «Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах», введенная Главком ГЭЭ 1 июня 1992 г.
1 августа 1992 г. Управлением госэкоэкспертизы» были введенны в действие «Временные правила экологического обоснования хозяйственной деятельности в проектной документации», содержащие перечень информации, необходимой для проекта, представляемого на ГЭЭ. Основой информации была документация, свидетельствующая о соблюдении экологических требований, а также разрешения соответствующих органов.
В 1992 г. Управление госэкоэкспертизы возглавил Г. С. Чегасов. К своим главным достижениям Геннадий Спиридонович относит: становление органов ГЭЭ федерального уровня в субъектах; выход нормативно-правовых документов «Регламент проведения экологической экспертизы» (1997), свод правил системы нормативных документов в строительстве СП 11-102-97 «Инженерно-экологические изыскания для строительства (1997), «Практическое пособие к СНиП 11-01-95 по разработке раздела «оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» (1998), «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС) в РФ» (2000), «Пособие к СНиП 11-01-95 по разработке раздела проектной документации «Охрана окружающей среды» (2000).
5 апреля 1992 г. распоряжением Правительства РФ № 659-р (п.3) Минэкологии России было поручено в срок до 1 декабря 1992 г. разработать научно-обоснованные критерии выделения территорий, объявляемых зоной чрезвычайной экологической ситуации или зоной экологического бедствия. Выполнение данного поручения вначале было поручено Главку ГЭЭ, но затем учитывая сложность поставленной задачи, которую надо было решить в очень короткий срок с привлечением большого числа научных коллективов, его выполнение было поручено Главному научно-техническому управлению Минэкологии России (Н.Г. Рыбальский, В.Н. Кузьмич, Н.П. Морозов). 30 ноября 1992 г. Минприроды России были утверждены «Временные критерии оценки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия», согласованные с представителями 18 заинтересованных министерств, ведомств и научных организаций. В соответствии с приказом Минприроды России в период 1993-1996 гг. Управлением ГЭЭ была проведена апробация «Критериев…». На основании заключения ГЭЭ было установлено 11 городов статусу зоны чрезвычайной экоситуации и г. Карабаш – зоны бедствия.
С 1993 г. после вынужденного ухода Ю.М. Арского Госэкоэкспертизу стал курировать Первый замминистра, к сожалению, не знакомый с особенностями и спецификой экспертной работы. В середине 1993 г. начальником Главка ГЭЭ был назначен д.т.н., проф. В.Н. Лопатин. Владимир Никифорович с 1991 г. возглавлял Отдел региональных проблем использования природных ресурсов и охраны окружающей среды СОПС Минэкономики России.
Постановлением Совмина РФ № 942 от 22 сентября 1993 г. было утверждено «Положение о государственной экологической экспертизе». Положение еще раз подчеркивало, что заключения госэкоэкспертизы (ГЭЭ) являются обязательными и выдаются они специально уполномоченными госорганами в области экоэкспертизы. Кроме того, там содержался перечень объектов, которые в обязательном порядке подлежат утверждению в рамках ГЭЭ. Но в документе не содержалось упоминания об ОВОС. Данное Положение оставалось основным нормативным актом в области госэкоэкспертизы до принятия 25 нобря 1995 г. Федерального Закона «О государственной экологической экспертизе».
В связи с необходимостью соблюдения положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 18 июля 1994 г. приказом Минприроды России было утверждено Положение об ОВОС в РФ. В документе говорилось, что ОВОС необходима на стадии разработки проекта и является составной частью процесса принятия решений; ее задачей является регулирование нормируемых воздействий. Также перечислялись участники проведения ОВОС, список документации и сама процедура. Интересно то, что первоначальный вариант положения не был одобрен правительством. Если сравнить изначальный и итоговый варианты Положения, то можно заметить, что в итоге роль ОВОС, состоявшая в регулировании всех экологических последствий, включая те, которые не были затронуты специфическими экологическими нормами, была серьезно ограничена. Положение действовало до мая 2000 г.).
В 1995 г. Минстроем России были разработаны СНиП 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» и СП 11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», которые указывали на необходимость включения раздела ОВОС в «Обоснования инвестиций» и раздела «Охрана окружающей среды» в ТЭО проектной документации, которые должны отражать результаты ОВОС. В целях обеспечения единых требований к оформлению результатов проведения госэкоэкспертизы 28 сентября 1995 г. приказом Минприроды России была утверждена Единой форма заключения ГЭЭ.
Нельзя не сказать несколько слов о слиянии Госкомиссии по запасам полезных ископаемых (ГКЗ) и Госэкоэкспертизы. Но это было настолько абсурдное решение руководства Минприроды России, что здесь уже не выдержал Департамент природопользования РФ и депутаты Госдумы РФ. Не согласные с таким решением ушли помимо В.Н. Лопатина и такие опытные эксперты как С.А. Бурцев (фактически исполнявший функции первого заместителя ГЭЭ), Ю.Г. Суржинский и др.
Принятие Закона об экоэкспертизе
Основным документом, регулирующим госэколэкспертизу в России с 23 ноября 1995 г. является Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Введение в действие данного документа реализовывало конституционное право россиян на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности. Закон сохранял основные принципы ГЭЭ, которые были сформированы раньше, например, требовал от заказчика представлять на экспертизу материалы ОВОС, но не упоминал специальной процедуры оценки воздействия и не содержал специфических требований о документальном оформлении «материалов оценки воздействия». В качестве основного механизма общественного участия определена общественная экоэкспертиза.
Для формирования конкретных требований к материалам, предоставляемым на ГЭЭ, ОВОС и ЭЭ в составе проектной документации 29 декабря 1995 г. была выпущена «Инструкция по экологическому обоснования хозяйственной и иной деятельности», утвержденная приказом Минприроды России. Детальный порядок проведения ГЭЭ был определен Положением о порядке проведения ГЭЭ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г.
В 1996 г. ГЭЭ снова возглавил Г.С. Чегасов. Он оставался на этом посту вплоть до развала Госкомэкологии России.
С лета 1996 г. Центром экологических проектов по инициативе Управления ГЭЭ стал издаваться журнал «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду» («ЭЭиОВОС»). К началу 2006 г. было опубликовано 58 номеров «ЭЭиОВОС» (4 номера в 1996 г. по 6 номеров – в 1997-2005 гг.). Все эти годы главным редактором журнала был Николай Николаевич Гришин – д.т.н., директор Агентства «Экотерра» (не путать с АНО «Экотерра» МГУ).
14 августа 1996 г. на базе Минприроды России были образованы Госкомэкологии России и Министерство природных ресурсов (МПР) России. Органы, которые должны разрабатывать схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов (СКИОВР), утверждались Постановлением Правительства «О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» от 13 сентября 1996 г. Документ также обязывал МПР России проводить госэкспертизу СКИОВР (ныне – СКИОВО) и давать разрешение на представление схем только в случае положительного заключения.
Для реализации Закона «Об экологической экспертизе» в части проведения ОВОС, экспертизы и экологического обоснования хозяйственной деятельности 17 июня 1997 г. Госкомэкологией России был утвержден «Регламент проведения ГЭЭ», в котором была установлена подробная процедура ГЭЭ специально уполномоченными органами. А ФЗ «Об экологической экспертизе» в части проведения ОВОС, экспертизы и экологического обоснования хозяйственной деятельности был дополнен приказом Госкомэкологии России "Об утверждении "Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности" от 25 сентября 1997 г.
В ст. 28 вышеуказанного закона не было четкого ответа кто оплачивает услуги по организации и проведению экспертизы, состав сметы и нормы затрат, входящих в расчет стоимости. Для придания определенности 22 апреля 1998 г., приказом Госкомэкологии России было утверждено Положение о порядке определения стоимости проведения ГЭЭ документации.
В связи с принятием ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» 6 ноября 1998 г. Правительство РФ выпустило Постановление «Об утверждении положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений» (ГТС), которое утверждало одноименное положение. Положение определяло содержание, порядок составления декларации безопасности ГТС и осуществления госэкспертизы.
Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ от 16 мая 2000 г., утвержденное приказом Госкомэкологии России, ввело основные принципы и процедуры оценки воздействия для всех видов деятельности, в т.ч. объектов стратегического уровня (план, программа и пр.), для которых проводится ГЭЭ. Данный документ явился приложением к ФЗ «Об экологической экспертизе» в части правил организации и проведения экспертизы и проведения ОВОС.
Немало представителей бизнеса и связанных с ним госструктур видели в институте госэкоэкспертизы исключительно административный барьер и предпринимались определенные усилия по существенному ослаблению госэкоэкспертизы. Идея «сворачивания» ГЭЭ стала активно лоббироваться, в том числе, с участием ряда чиновников из природоохранной сферы.
Развал Госкомэкологии России
18 мая 2000 г. Госкомэкологии России было ликвидировано, а его функции, включая и проведение госэкоэкспертизы, были переданы МПР России. В системе МПР России было создано ФГУ «Госэкоэкспертиза», директором которого был назначен А.В. Шевчук. Анатолий Васильевич с 1991 г. возглавлял Главк экономики и организации природопользования Минприроды России, с 1996 г. – Управление экономики и природопользования МПР России. Управление ГЭЭ МПР России возглавила С.Г. Голубева. С 1997 г. Светлана Геннадьевна была начальником отдела нормативно-методической документации и взаимодействия с территориальными экспертными подразделениями Управления ГЭЭ Госкомприроды России. С 2001-2003 гг. она была зам руководителя Департамента ГЭЭ и нормирования качества окружающей природной среды МПР России.
ФГУ «Госэкоэкспертиза» была создана в короткое время, каждый второй сотрудник имел научную степень, то позволило сохранить преемственность в работе госэкспертизы и обеспечить качественное рассмотрение проектов в требуемые сроки.
В августе 2001 г. Первым замминистра МПР России, курирующем госслужбу охраны окружающей среды, включая госэкоэкспертизу, был назначен проф. В.Н. Лопатин. Следует отметить, что до 2000 г. как приказы об объявлении той или иной экспертизы, так и приказы с заключением ГЭЭ были доступны только для руководства Госкомэкологии России. В исключительно короткий срок по инициативе министра МПР России В.П. Орлова специалистами НИА-Природа был создан и с 12 сентября 2000 г. открылся официальный WWW-сервер «Госэкоэкспертиза» (expertiza.priroda.ru), содержащий не только информацию законодательного и нормативного характера, но и приказы, как об объявлении, так и заключении экспертиз, а также систему электронного анкетирования, «горячую линию», возможность для всех давать свои предложения в пакет нормативно-методических документов, разрабатываемых специальной рабочей группой, созданной МПР России, открытый банк данных «Вы – кандидат в эксперты», а также «Форум». Даже скупые к похвале представители Мирового банка вынуждены были признать, что МПР России сумело в исключительно кратчайшие сроки добиться «прозрачности» процедуры экологической экспертизы.
Для упорядочения процедуры и сокращения сроков проведения экспертизы 27 декабря 2000 г. Правительство РФ выпустило Постановление «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации». Документ постановил, что градостроительная, предпроектная и проектная документация должна проходить госэкспертизу, ответственными за это назначались Госстрой России и заинтересованный федеральные органы исполнительной власти. Постановление утверждало Положение о порядке проведения госэкспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации в РФ, в котором прописывались цели госэкспертизы, ответственные за это государственные органы, их полномочия и порядок утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. впервые законодательно установил понятие ОВОС, а также подтвердил действие ФЗ «Об экологической экспертизе». Формирование и развитие института ГЭЭ стало одним из наиболее ярких достижений экополитики России.
На основании Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», 30 июля 2004 г. постановлениями Правительства РФ были утверждены положения о Росприроднадзоре (30.07.2004 г.) и Ростехнадзоре (22.07.2004 г.), согласно которым оба органа имели право проводить ГЭЭ, что сильно запутывало процедуру.
Дальнейшее упорядочение в сфере полномочий по проведению ГЭЭ стало возможным благодаря ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31.12.2005 г., который с 01.01.2006 г. вносил изменения в ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно которым органам государственной власти передаются полномочия в области экоэкспертизы: принятие НПА в области экоэкспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ; организация и проведение госэкспертизы объектов регионального уровня; осуществление контроля за соблюдением законодательства об экоэкспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих экспертизе, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ; информирование населения о намечаемых и проводимых экоэкспертизах и об их результатах. Также им передавались полномочия по организации и проведению ГЭЭ объектов регионального уровня.
Настоящим крахом ГЭЭ можно назвать ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г., в котором существенным изменениям подверглись определения самого понятия госэкоэкспертизы и объектов, ей подлежащих. Из объектов ГЭЭ исключены проекты НПА. Ст. 49 ГК РФ установила, что госэкспертиза проектной документации проводится ФОИВ, в соответствии с частью 6 данной статьи не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением экспертиз, предусмотренных данной статьей. В пояснительной записке к нему было указано, что данный закон направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства. На практике вступление в силу этого закона привело к фактической ликвидации ГЭЭ как основного природоохранного института. Закон исключил из перечня объектов госэкоэкспертизы документацию, обосновывающую градостроительную деятельность, а именно – документы территориального планирования и практически все объекты строительства (кроме объектов, указанных в ФЗ «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ»). Помимо объектов градостроительной деятельности, из объектов экоэкспертизы исключалась документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные. Указанный закон еще на стадии принятия получил отрицательное заключение Комитета Госдумы по экологии. Специальное заявление о недопустимости его принятия приняли Общественная палата РФ и Мосгордума. Но закон «вопреки здравого смысла» был принят. Создатели ФЗ от 18 декабря 2006 г. главной его целью ставили снижение бюрократических барьеров и упрощение процедуры получения разрешения на строительство, в частности, уменьшение количества проверочных инстанций и продолжительности этого процесса. В действительности процедура получения разрешений в значительной мере усложнилась. Раздробленность объектов экспертизы по многочисленным ведомствам создает неопределенность самого объекта экспертизы, так как требования к содержанию оценки воздействия намечаемой деятельности у различных ведомств, как правило, не совпадают, а единый регламент в области экологической оценки не создан.
Возрождение института экоэкспертизы
Значительное сокращение перечня объектов ГЭЭ породило многочисленные дискуссии и возражения в научной среде и не только, в результате чего 16 мая 2008 г. был принят ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса РФ», в котором претерпели изменения определение объектов, подлежащих ГЭЭ – расширен перечень объектов экоэкспертизы, в статьи 11 и 12 добавлены проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения, а также опасности. Принятие этого закона вполне можно назвать «возрождением» института экоэкспертизы в России.
12 мая 2008 г. на базе МПР России было образовано Минприроды России. Приказом Минприроды России от 30 октября 2008 г. был утвержден «Административный регламент по исполнению Ростехнадзором госфункции по организации и проведению ГЭЭ федерального уровня. Документ установил подробную процедуру ГЭЭ специально уполномоченными органами, определил типовые документы, необходимых для оформления процедуры госэкоэкспертизы, а также типовую форму заключения ГЭЭ.
Постановлением Правительства РФ от 07 ноября 2008 г. были утверждены Правила представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ федерального, регионального и местного значения, для проведения госэкспертизы и госэкоэкспертизы в случаях, если строительство, реконструкция, капремонт объектов на указанных землях допускаются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Изменения определения объектов, подлежащих ГЭЭ, их проектная документация, связанная с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса, исключение, материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов утверждены в ФЗ «О внесении изменений в ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты» от 30 декабря 2008 г. Этот закон исключил из объектов ГЭЭ материалы, поскольку связанные с отходами, которые являлись основными объектами экспертизы, то количество материалов, представленных на ГЭЭ в Ростехнадзор в течение 2009 г., существенно сократилось по сравнению с 2008 годом. Но, так как к числу объектов ГЭЭ добавилась проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I–V классов опасности, то ситуация вскоре изменилась в лучшую сторону.
Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. полномочия по проведению и организации ГЭЭ федерального уровня были переданы Росприроднадзору. Данный документ, к сожалению, негативно повлиял на проведение ГЭЭ в области применения пестицидов и агрохимикатов, так как Росприроднадзор, на который легла организация госэкспертизы агрохимикатов и пестицидов, сначала указывал, что конкретный препарат «не является объектом ГЭЭ». В ноябре 2010 г. Росприроднадзор начал выдавать письма, в которых давалось разъяснение, в каких случаях необходимо проводить ГЭЭ, что, очевидно, не являлось решением проблемы. В результате госрегистрация пестицидов и агрохимикатов прекратилась, и проблема была решена только 25 июня 2015 г. после выхода приказа Минсельхоза России «О внесении изменений в Порядок государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов, утвержденный приказом Минсельхоза России от 10 июля 2007 года». А вот ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" от 19 июля 2011 г., наоборот, был призван улучшить природоохранную деятельность и добавил к объектам ГЭЭ проектную документацию искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности РФ.
В 2012 г. на основании законопроекта №584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» к объектам ГЭЭ была добавлена проектная документация экологически опасных объектов (включая радиационно-, химически- и биологически-опасные объекты).
В этом же году был разработан законопроект «О возмещении (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой экономической деятельностью», в соответствии с которым к объектам ГЭЭ должны были быть добавлены проекты работ по ликвидации прошлого эковреда. Однако закон так и не был принят (только 3 июля 2016 г. был принят ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", который добавил в ФЗ «Об охране окружающей среды» гл. XIV.1 «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде»).
Современное состояние
Постановление Правительства РФ от 18 июля 2013 г. закрепило за Минприроды России полномочия по установлению порядка оплаты труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы и установление порядка определения сметы расходов на проведение госэкоэкспертизы. А на основании ФЗ от 28 декабря 2013 г. внесшего изменения в ФЗ "Об ООПТ" к объектам ГЭЭ были добавлены материалы, обосновывающие преобразование заповедников в нацпарки.
В соответствии с Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, в 2013 г. были поставлены задачи: привести объекты ГЭЭ в соответствие с перечнем видов деятельности Конвенции; установить требования по проведению ОВОС; закрепить необходимость включения в состав документации, представляемой на ГЭЭ, материалов ОВОС; определить механизмы участия общественности в ОВОС.
Попытка совершенствования системы нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших доступных технологий (НДТ) привела к принятию ФЗ от 21 июля 2014 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты РФ». В соответствии с ним, перечень объектов ГЭЭ был расширен: с 1 января 2018 г. к нему добавлена проектная документация объектов капстроительства I категории; а с 1 января 2019 г. будут добавлены материалы обоснования комплексного экологического разрешения. В тот же день ФЗ "О внесении изменений в Закон РФ "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" к объектам ГЭЭ были добавлены проекты ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности.
Проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности были отнесены к объектам ГЭЭ принятием ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты РФ и признании утратившим силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов)РФ» от 29 декабря 2014 г.
С 1 января 2015 г. срок начала проведения ГЭЭ был сокращен с одного месяца до 15 дней после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в количестве, которые соответствуют установленным требованиям. Максимальный срок проведения самой ГЭЭ в отношении всех объектов сокращен с 6 до 3 месяцев и может быть продлен на 1 месяц по заявлению заказчика.
Для совершенствования ГЭЭ и ОВОС в 2015 г. закрепляющий основные положения по процедуре ОВОС, расширяющий и уточняющий список объектов ГЭЭ, проведение экспертизы по материалам ОВОС. Законопроект дорабатывался и в 2016 г., однако до настоящего времени так и не был принят.
В 2016 г. Минприроды России начало работу над законопроектом по установлению требований по проведению ГЭЭ проектной документации объектов капстроительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов)». Этот законопроект так же не был принят.
27 декабря 2016 г. состоялось заседание Госсовета «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений». В рамках заседания в целях совершенствования организации госэкоэкспертизы было предложено разработать ФЗ, направленный на совершенствование механизмов оценки воздействия на окружающую среду; возродить институт ГЭЭ регионального уровня, предусмотреть в составе проектной документации раздел по оценке возможных экорисков; расширить перечень объектов, подлежащих ГЭЭ федерального и регионального уровней; уточнение процедуры ОВОС.
Таким образом видно, что ГЭЭ претерпевала большие изменения в течение всего времени своего существования. Иногда эти изменения были положительными: расширение списка объектов и качества процедуры помогало предотвратить негативные последствия при реализации очень многих проектов, но к сожалению чаще ситуация была обратная- предпринимаемые изменения снижали качество процедуры, и в настоящее время мы ощущаем последствия предпринятых ранее необдуманных действий. Но в последние годы наше государство очень много делает для того, чтобы создать благоприятную окружающую среду для людей, помогает улучшить качество жизни и сохранить природные объекты, не оказывая негативного влияния на них. Хочется надеяться, что подобные положительные изменения будут и в дальнейшем.
Ю. И. ШМЕЛЕВА студентка 3 курса,
факультет почвоведения МГУ
