Изменится ли наконец отношение к статинформации?
13.08.2019 17:08:00
18 июня в Минприроде России под председательством Елены Есиной состоялось заседание Комиссии Общественного совета при Министерстве по общественной оценке нормативно-правовых актов, качества госуслуг, антикоррупционной и кадровой работы. Один из основных рассматриваемых вопросов касался эффективности использования статинформации в сфере экологии и охраны окружающей среды.
С докладом на тему «Об эффективности использования статистической информации по показателям загрязнения окружающей среды, текущих затрат и инвестиций в основной капитал на охрану окружающей среды и эффективности межведомственного взаимодействия» выступила Наталья Шашлова – начальник Управления статистики сельского хозяйства и окружающей природной среды Росстата. Главные аспекты, которые были затронуты Натальей Шашловой, состояли в описании:
1) Комплексной системы статпоказателей охраны окружающей среды в РФ (утверждена приказом Росстата от 17.11. 2017 г. № 754 после одобрения Секцией статистики реального сектора экономики Научно-методологического совета Росстата и секцией статистики Центрального дома ученых РАН и размещена на Интернет-портале Росстата – www.gks.ru);
2) статистического отражения показателей, содержащихся в Целях устойчивого развития (ЦУР) и характеризующих вопросы природопользования, охраны окружающей природной среды и некоторые смежные проблемы.
Что касается Комплексной системы статпоказателей-2017 г., то при ее построении использовались следующие исходные моменты:
– наличие утвержденной методологии; фактическое проведение федеральных статнаблюдений; присутствие соответствующего сбора, обработки и представления данных по конкретным формам статнаблюдения в Федеральном плане статработ (ФПСР);
– доступность информации в виде публикации данных в официальных изданиях (докладах, госпрограммах, сборниках), размещения в сети Интернет и др.;
– наличие возможности проведения в перспективе расчетов индикаторов, которые пока не используются и данные по которым не публикуются. Это касается, например, показателя углеродородоемкости, который рассчитывается как отношение объема выбросов парниковых газов к ВВП страны в постоянных ценах. При этом информация об объеме выбросов парниковых газов и ВВП уже размещается в открытых источниках.
Комплексная система-2017 включает введение, список сокращений, условные обозначения единиц измерения, перечень основных и сопутствующих статпоказателей состояния и охраны окружающей природной среды (далее – ОПС) в РФ, а также паспорта показателей, сгруппированные по конкретным разделам. Кроме того, рассматриваемый документ содержит информацию о связи показателей рассматриваемой Системы с международными целевыми показателями охраны окружающей природной среды (рис. 1).
Рис. 1. Взаимосвязи Комплексной системы-2017 с близкими международными документами
По состоянию на 2018 г. Система охватывала 84 основных показателей, разрабатываемых (собираемых, проверяемых, обобщаемых и представляемых в сводном виде) 16 субъектами официального статучета, т.е. в соответствующих министерствах и ведомствах страны. При этом 80 из 84 показателей уже содержались в ФПСР на 2018 г. Показатели сгруппированы в 12 разделов (рис. 2).
Рис. 2. Общая структура Комплексной системы-2017
В качестве примера можно указать, что в первый раздел вошли показатели, отражающие выбросы, улавливание и концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, а также потребление озоноразрушающих веществ. Во второй раздел – показатели, характеризующие изменение климата или воздействие на него (температура воздуха, осадки и выбросы парниковых газов), в третий раздел – показатели состояния и использования водных ресурсов (возобновляемые ресурсы пресной воды; ресурсы речного стока; забор и потери воды при транспортировке, использование воды; сброс сточных вод; а также показатели качества воды в водных объектах). Соответствующие натуральные и относительные индикаторы представлены в 4-11 разделах. Двенадцатый раздел содержит набор стоимостных показателей, так или иначе связанных с природоохранной деятельностью и рационализацией природопользования. В него включены индикаторы, характеризующие расходы на охрану ОПС, в т.ч. текущие (эксплуатационные) затраты и инвестиции в основной капитал, а также доходы в виде налогов, сборов и платежей за пользование/при пользовании природными ресурсами и смежными с ними фискальными поступлениями) и специальные затраты, связанные с экологическими инновациями.
Очевидным преимуществом Комплексной системы-2017 является наличие специальных паспортов показателей. Указанные паспорта разработаны отдельно по каждому основному показателю и каждому сопутствующему показателю. По основному показателю в паспорте приведен субъект официального статучета, т.е. министерство или ведомство – получатель исходной и разработчик сводной информации – а также позиция ФПСР, в рамках которой разрабатываются соответствующие сведения. В описании каждого показателя приводится также его определение; единица измерения; статинструментарий, на основе которого собираются данные (т.е. формы соответствующего статнаблюдения); периодичность формирования; уровень агрегирования статинформации. По отдельным показателям в паспортах также указывается их связь с международными целевыми индикаторами, перечень которых выделен в особом порядке.
Весьма важным элементом в описании метаданных является наличие гиперссылок на фактические цифровые значения соответствующего показателя, размещенные в открытых источниках. Таким образом, заинтересованным пользователям Системы предоставлен ускоренный и упрощенный доступ к сводной статинформации, размещаемой в сети «Интернет».
В паспорте показателя приведены также сопутствующие индикаторы, т.е. показатели, дополнительно раскрывающие сущность какого-либо основного показателя или тесно связанные с ним. Так, например, по основному показателю «общая площадь ООПТ» сопутствующим показателем служит «число ООПТ». В описании каждого сопутствующего показателя приводятся: субъект официального статучета, формирующий показатель; используемый статинструментарий; гиперссылка на данные, размещенные в открытых источниках. Всего в Систему-2017 включено 76 сопутствующих показателей.
Основной вклад в наполняемость Системы вносит Росстат; на его на долю в 2018 г. приходились сбор и обработка около 35% от общего количества основных показателей. Следом стояли ведомства природно-ресурсного и природоохранного блока, как-то: Росгидромет (почти 12% общего объема индикаторов), Росприроднадзор (около 11%), Росводресурсы (примерно 10%). Имеются и иные субъекты официального статучета, за которыми закреплены показатели, которые также вошли в состав Комплексной системы (например, индикаторы, относящиеся к Росреестру и Росрыболовству).
Примечание. Естественно, что в перспективе приведенные пропорции и состав «участников», от которых зависит формирование информационной базы Системы-2017, наверняка будут меняться, поскольку как сама система рассматриваемых показателей, так и организационно-ведомственные аспекты получения сводной информации не являеются исчерпывающими и окончательными. В частности, сбор и обобщение отчетных данных за 2018 г. по форме статнаблюдения № 2-тп (воздух) «Сведения об охране атмосферного воздуха» в 2019 г. осуществлялись уже не в системе Росстата, а в Росприроднадзоре.
Что же касается второго аспекта выступления Н. Шашловой – раскрытия системы показателей ЦУР – то в ее докладе было подчеркнуто, что данная система является одним из наиболее комплексных и широкоохватывающих наборов индикаторов, сгруппированных по конкретным целям на международном уровне. Показатели ЦУР в общем виде пересекаются с показателями Комплексной системы-2017, однако здесь имеются ощутимые проблемы.
Начало системе показателей ЦУР, как известно, было положено почти 30 лет назад на Конференции ООН по окружающей природной среде и развитию (1992 г.). В августе 2015 г. 193 государства-члена ООН приняли итоговый документ «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». В конце сентября 2015 г. Генассамблея ООН одобрила ЦУР и Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., содержащую 17 целей, объединяющую 169 задач и включающую более 200 индикаторов. Характерно, что в составе этих индикаторов присутствовуют отнюдь не только показатели, характеризующие природовоздействие плюс эффективность природопользования и охраны ОПС, но и весьма широкий набор статхарактеристик, имеющих экономическую и социальную аправленность.
Материалы по статпоказателям ЦУР в версии, несколько адаптированной к условиям России, представлены на портале Росстата (http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/goalOfDevelopment). Российская версия включает показатели, сгруппированные по тем же 17 целям, которые предусмотрены в исходных материалах ООН – от «Ликвидация нищеты» (Цель 1), «Ликвидация голода» (Цель 2) и «Хорошее здоровье и благополучие» (Цель 3) до «Чистая вода и санитария» (Цель 6), «Борьба с изменением климата» (Цель 13), «Сохранение морских экосистем» (Цель 14) и «Сохранением экосистем суши» (Цель 15).
Н. Шашлова обратила особое внимание на отсутствие или весьма слабую методологическую и организационную проработку значительного числа показателей ЦУР, в результате чего практически нет возможности получения сколько-нибудь объективной информации. Действительно, по оценкам Росстата из 244 показателей ЦУР в настоящее время необходимые сведения собираются (расчитываются) лишь по 69 индикаторам, т.е. по 28% от их общего числа. В состоянии разработки, т.е. с получением весьма приблизительных данных или с возможностью получения необходимой информации в перспективе, находятся 19 индикаторов (7%). В то же время, полностью отсутствуют начало разработки и, соответственно, перспективы получения хоть какой-то информации по 156 индикаторам (64%).
При этом структура «присутствия/отсутствия» данных по показателям природопользования, природовоздействия и охраны ОПС в российской ЦУР, пожалуй, даже хуже, нежели по всей сумме 244 показателей экономической, социальной и экологической направленности. Например, по индикаторам Цели 13 «Борьба с изменением климата» отсутствует разработка всех 13 показателей (т.е. 100% от их общего количества). По индикаторам Цели 14 «Сохранение морских экосистем» из 10 показателей пока собирается информация лишь по 1 индикатору (10%), еще по 1 – проводятся мероприятия по организации получения соответствующих сведений, а по оставшимся 8 индикаторам (80%) работа в нашей стране практически «зависла».
В этой связи Н. Шашлова в корректной форме подчеркнула настоятельную необходимость значительного укрепления и упорядочивания организационно-методологической работы в области статучета и отчетности в системе Минприроды России. Прежде всего, целесообразно разобраться, кто конкретно является ответственным за разработку методологии и порядка получения информации по тем или иным показателям ЦУР в области природопользования и охраны ОПС. В этих целях было бы крайне желательно сформировать в Министерстве соответствующее подразделение, которое бы квалифицированно и в централизованном порядке координировало соответствующие мероприятия.
По нашему мнению, приведенные недостатки вызваны не только отсутствием должного отношения к четкому определению методологической сущности профильных показателей ЦУР со стороны природно-ресурсных и природоохранных министерств и ведомств России. В данном случае прослеживается недостаточно активная позиция многих отечественных органов при работе с международными организациями, ответственными за выработку унифицированных показателей ЦУР. Это приводит к навязыванию нашей стране иногда изначально неприемлемых (а порой просто неадекватных или загадочных) статпоказателей, по которым практически невозможно не только получить достоверные данные, но и разобраться в их реальной сущности. Это, в свою очередь, во многом происходит из-за некритического отношения к предложениям международных органов, которые, далеко не всегда отличаются реальным профессионализмом и должной квалификацией своих сотрудников при подготовке указанных предложений, рекомендаций или стандартов. В качестве примеров можно привести следующие факты.
По показателю 3.9.1 «Смертность от загрязнения воздуха в жилых помещениях и от загрязнения атмосферного воздуха» (Цель 3 «Хорошее здоровье и благополучие») уже сама формулировка индикатора содержит очевидные ошибки. Дело в том, что непосредственная смертность от загрязнения воздуха в жилых помещениях не может быть просто от такового загрязнения (за исключением отравления угарным газом, бытовым газом в результате несчастного случая или суицида и т.п.), а в подавляющей степени происходит в результате болезней, вызванных загрязнением воздуха. Однако, даже при таком подходе очень многое остается непонятным, поскольку перечень болезней, рекомендуемых разработчиками данного показателя – острые респираторные инфекции (ОРИ) у детей раннего возраста (в возрасте до 5 лет); цереброваскулярные заболевания (инсульт) у взрослых (по оценкам выше 25 лет); ишемическая болезнь сердца у взрослых (оценивается более 25 лет); хроническая обструктивная болезнь легких у взрослых (по оценкам более 25 лет); а также рак легких у взрослых (предположительно старше 25 лет) – не вносит необходимой определенности. В частности, не ясно как отделить детские ОРИ из-за простого переохлаждением организма от болезней, вызванных воздействием загрязнения воздуха в жилых помещениях и вне их. Точно также не ясно, как отделить онкологические заболевания легких, возникших в основном из-за курения и/или от воздействия вредной производственной среды и загрязненного воздуха рабочей зоны на здоровье соответствующих работников от тех же заболеваний из-за пресловутого «загрязнения атмосферы».
По показателю 11.6.1 «Доля твердых коммунальных/бытовых отходов, которые регулярно собираются и надлежащим образом удаляются, в общей массе городских отходов» (Цель 11 «Устойчивые города и населенные пункты») не ясно, что именно подразумевали авторы этого индикатора под «общей массой городских отходов». То есть, непонятно нужно ли включать сюда только отходы промпредприятий и транспорта или здесь обязаны присутствовать также строительный мусор (в т.ч. отходы от сноса жилых домов, разборки иных зданий и сооружений), осадок сточных вод, получаемый при их очистке, и многое иное. Но главное даже не это, а то, что полностью непонятен статистический смысл приведенного индикатора. Иначе говоря, не ясно, следует ли трактовать уменьшение доли ТКО/ТБО в общей массе «городских отходов» при росте величины последних как позитивную или как негативную тенденцию? Точно также не понятна трактовка увеличения доли ТКО при уменьшении общей массы «городских отходов».
Такого рода примеров, к сожалению, можно привести достаточно много.
В ходе обсуждения доклада Н. Шашловой представитель НИА-Природа, д.э.н. Александр Думнов обратил внимание на следующие моменты.
Во-первых, последние годы, к сожалению, характеризовались наличием серьезных статошибок или путаницы в показателях в весьма серьезных государственных документах, вплоть до указов Президента страны, материалов Госсовета, докладов Аналитического центра при Правительстве РФ, выступлений и интервью лиц высокого управленческого ранга и т.п. В частности, А. Думновым были приведены конкретные и достаточно многочисленные примеры из указов «О Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 года» от 13.05.2017 г. № 208; «О Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года» от 19.04.2017 г. № 176; «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» от 7.05.2018 г. № 204; из Доклада о человеческом развитии в РФ «Экологические приоритеты для России», подготовленном Аналитцентром при Правительстве РФ в 2017 г. и др. Эти примеры свидетельствуют о недостаточном знакомстве специалистов, подготавливавших указанные документы и выступления, с основами статистики в целом и статистики ОПС в частности. В результате публикуются неверные данные; при этом часто отсутствует хоть какая-то возможность определить источники и авторство ошибочных сведений (подобные недостатки уже неоднократно отмечались нами: «Природно-ресурсные ведомости», № 5, 2018; бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России», № 3, 2018 и др.; сайт http://www.priroda.ru/lib).
Например, цифры, присутствующие в Стратегии экобезопасности и характеризующие величину образования отходов производства и потребления в стране, объемы сброса сточных вод и ряд других сведений, не соответствуют официальным статданным. А. Думнов высказал предложение, что если приводимые в документах такого уровня сведения по каким-либо причинам считаются более достоверными, нежели данные, содержащиеся в официальных статпубликациях, то необходимы убедительные доказательства их более высокой информационной надежности. При этом, если такого рода доказательства реально имеются, то было бы правильно прекратить сбор официальной статинформации в области охраны ОПС, на что идут огромные государственные деньги, а поручить необходимые расчеты авторам вышеуказанной неофициальных сведений.
В Докладе о человеческом развитии в РФ «Экологические приоритеты для России», подготовленном Аналитическим центром при Правительстве РФ в 2017 г., приведена таблица под названием «Инвестиции в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов в РФ, в сопоставимых ценах, в % к предыдущему году», где применительно к 2010 г. и 2013 г. стоит цифра 0,7. Иначе говоря, получается, что в 2010 г. по сравнению с 2009 г. и в 2013 г. по сравнению с 2012 г. объем рассматриваемых капиталовложений сократился более чам в 100 раз (!). На самом же деле по сведениям Росстата, на которые дается ссылка к указанной таблице, соответствующие данные составляют 100,7%. То есть, в 2010 г. и 2013 г. имело место отнюдь не колоссальное сокращение инвестиций, а наблюдался пусть и небольшой, но рост. Судя по всему, у составителей таблицы было элементарное непонимание отличий темпов роста от темпов прироста. К сожалению, в этом, весьма важном государственном документе присутствуют и другие существенные ошибки и искажения.
Одновременно, на совещании было отмечено, что имеют место факты установления директивным образом абсурдных по своей сущности контрольных индикаторов. В частности, в Указе Президента РФ от 13.05.2017 г. № 208 в составе показателей, позволяющих, по мнению авторов, отслеживать выполнение Стратегии экономической безопасности страны предусмотрен индикатор «доля прироста запасов полезных ископаемых (по стратегическим видам полезных ископаемых) в общем объеме погашенных в недрах запасов». В данном случае, судя по всему, имеет место элементарное непонимание различий между понятиями «отношение» (т.е. простой сравнительной оценки) и «доля» (т.е. некой части от целого). Если говорить максимально упрощенно, то уже много десятков лет важнейшим показателем результативности геологоразведочной деятельности в нашей стране, да и во всем мире, является соотношение прироста разведанных за какой-либо отчетный период запасов конкретного вида минерального сырья и величины погашенных (добытых, оставшихся в недрах в виде потерь и т.п.) запасов этого же вида минерального сырья за тот же отчетный период. Если первое больше второго – это хорошо, если равно – тоже в принципе неплохо, а если меньше, то данная ситуация отражает «проедание» запасов полезных ископаемых без их адекватного поискового и разведочного восполнения. Однако в рассматриваемом случае объем прироста запасов по определению не может являться некой «долей» (т.е. частью) величины погашенных запасов. В виде наиболее простого сравнительного аналога можно привести следующий пример. Абсолютно грамотным является использование показателей «отношение числа мужчин к численности женщин, в %» или «доля женщин в общей численности населения, в %» в какой-либо стране. Но было бы неверно говорить о некой «доле мужчин в общей численности женщин». Очевидно, что это не только не профессионально – это было бы просто нелепо... .
Кроме того, делаются попытки внедрения в практику показателей, по которым возможности получения сколько-нибудь достоверной информации или крайне затруднены, или весьма затратны, или весьма неопределенны по срокам формирования надежных сведений. В качестве примера можно привести индикатор, содержащийся в Стратегии экобезопасности РФ на период до 2025 г. – «доля территории РФ, не соответствующей экологическим нормативам, в общей площади территории РФ». Имеются весомые основания утверждать, что этот показатель полностью не показателен, в т.ч. в силу своей априорной неопределенности, а также из-за очень большой сложности и затратности получения по нему сколько-нибудь объективной и проверяемой информации. Более того, над определением конкретной сущности, структуры и содержания данного индикатора в принципе придется работать не один год, а над организацией получения качественной информации по этому индикатору – не один десяток лет. На такие выводы наталкивают следующие факты.
Во-первых, существует великое множество частных показателей, характеризующих те или иные аспекты негативного воздействия на ОПС и/или отражающие уровень нерациональности использования природных ресурсов. По значительному их числу существуют соответствующие «экологические» (точнее, природно-ресурсные и природоохранные) нормативы. Однако по многим индикаторам такие нормативы или отсутствуют, или проверка их выполнения в статистически репрезентативной форме весьма затруднена по объективным и субъективным причинам.
Во-вторых, если даже ограничиться несколькими группами отдельных показателей и нормативов, то все равно возникает масса вопросов и противоречий при построении вышеупомянутого интегрально-территориального мегаиндикатора. В частности, в настоящее время мониторинг загрязненности атмосферного воздуха осуществляется системами Росгидромета и Роспотребнадзора, а также рядом других служб и органов преимущественно в городах и крупных промышленно-транспортных центрах. Что происходит за их пределами, т.е., какова концентрация загрязняющих веществ в воздушном бассейне вне данных городов и центров, известно весьма слабо. Средств и сил у указанных органов порой не хватает даже на организацию перманентного и качественного (репрезентативного) мониторинга атмосферного воздуха в местах проживания городского населения. Кроме того, даже в черте какого-либо одного города весьма затруднительно четко определить площадь территории, на которой реально и систематически имеет место превышение фактического загрязнения по тем или иным веществам по отношению к их ПДК.
Практически аналогичная ситуация складывается применительно к загрязненности водных объектов и сколько-нибудь точного определения их площади, где не соблюдаются соответствующие «экологические» нормативы. Например, даже множество пунктов гидрохимического контроля Росгидромета, расположенные вдоль русла р. Волги, вряд ли способны ответственно и доказательно определить площадь участков этого русла, по которым протекает речная вода и на которых превышаются рассматриваемые нормативы, в том числе выше и ниже по течению реки, относительно какого-либо конкретного поста.
С информацией о степени загрязненности земельных ресурсов (конкретно, участков почвы) с четким определением соответствующих площадей положение еще хуже в виду крайне незначительной, статистически нерепрезентативной выборки при организации соответствующего мониторинга.
В третьих, крайне парадоксальная ситуация имеет место применительно к размещению на земельных участках отходов производства и потребления. Вряд ли в каком-либо регионе страны существуют некие «экологические» нормативы на накопление выбрасываемого мусора на откосах и в кюветах автомобильных или железных дорог. Тем не менее, мусор здесь систематически накапливается, в чем нетрудно визуально убедиться в момент схода снега весной и до зарастания этих откосов и кюветов травой. Получается, что нет норматива – нет проблемы как таковой?...
В результате указанных и целого ряда иных реалий организация сколько-нибудь надежного контроля выполнения первого и главного показателя Стратегии экобезопасности страны потребует огромных организационных, трудовых, методологических, технических и иных усилий с весьма неопределенным результатом и еще более неопределенными сроками реализации на практике всей этой системы наблюдений. Также абсолютно не ясна хотя бы приблизительная сметная стоимость предстоящих работ, если, конечно, их выполнять не на бумаге, а на практике.
Можно привести еще много примеров некорректного формирования контрольных статпоказателей. Таким образом, дополнительно к проблемам, связанным с определением сущности и порядка получения информации по многим индикаторам ЦУР, подготовленным за рубежом, добавляются проблемы, систематически возникающие внутри нашей страны при неквалифицированной выработке отечественных показателей.
В принципе, ошибки и оговорки, так или иначе, могут делать все; точно также не всегда удается достигнуть полного и повсеместного понимания сущности и последствий установления каких-либо статпоказателей. Но речь в данном случае идет о другом: отношение к показателям и цифрам порой почти зеркально отражает состояние всего госуправления охраной природы в стране. Иначе говоря, основной вопрос заключается не столько в том, кто конкретно виновен в ошибочных решениях, сколько в их комплексном негативном воздействии на ход и результаты общего госуправления охраной ОПС. Дело в том, что организация сколько-нибудь эффективного госуправления без понимания сущности статистики ОПС и действенного использования соответствующей информации – т.е. без наличия статистически внятных показателей, организации получения по ним объективных данных и умения их всесторонне анализировать – невозможна по определению. Прежде всего, это касается показателей и директивных цифр в нацпроектах, ФЦП и т.п., а также налаживания результативного и достоверного контроля за их реализацией.
Устранение приведенных выше недостатков потребует кардинальных изменений в порядке формулирования конкретных показателей, в гораздо более тщательной подготовке данных, включаемых в документы высокого госуровня, а также в осуществлении целого ряда иных мероприятий. Если такого рода работа не будет сделана, то оперирование статинформацией окончательно превратится, по словам классика, в «игру в цифирьки». Последствием чего неизбежно будет полная запутанность, информационный хаос и утеря доверия к любым цифровым сведениям – и официальным, и не официальным, и достоверным, и недостоверным. А это, в свою очередь, также неизбежно приведет к дополнительному разрушению управляемости природоохранной деятельностью.
Все вышесказанное является еще одним и весьма серьезным аргументом в пользу оперативного упорядочивания соответствующей работы в системе Минприроды России, в т.ч. путем формирования в Министерстве спецподразделения, которое должно заниматься соответствующей работой целевым образом. При этом потребуется внимательное изучение вышеописанных Комплексной системы статпоказателей-2017 и набора показателей ЦУР с последующим внесением в них необходимых уточнений и корректировок.
Александр ДУМНОВ, д.э.н.,
Николай РЫБАЛЬСКИЙ, д.б.н.,
НИА-Природа