Охрана особо ценных сельхозугодий

16.08.2022 21:43:00 

Особо ценные сельскохозяйственные земли, являющиеся основой продовольственной безопасности страны, в Земельном кодексе РФ не указаны. В ЗК РФ к особо ценным землям отнесены: «…земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность» (ст. 100). В связи с этим эффективный механизм защиты таких земель от выбытия из сельхозоборота еще не сформирован. Для решения этой проблемы Комитет Госдумы по аграрным вопросам подготовил законопроект, где к особо ценным землям сельхозназначения относятся: сельхозугодья, соответствующие значениям критериев особо ценных земель сельхозназначения. Поэтому для их выделения и охраны необходимо сформулировать чёткие критерии.

Наиболее часто на законодательном уровне в качестве критерия отнесения земель к особо ценным предлагается использовать удельный показатель их кадастровой стоимости. Этот показатель был закреплен в качестве критерия в ст. 79 ЗК РФ. Однако в практическом плане он не обеспечил решения проблемы. По состоянию на 1 января 2020 г. перечни особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий утверждены только в 57 из 85 субъектов РФ и охватывают они лишь 8,5 млн га, или 4,3% от общей площади сельскохозяйственных угодий в стране, что явно недостаточно. Это произошло по ряду причин:

1. кадастровая оценка проводится по землепользованиям (кадастровым участкам), занимающим значительные площади, в составе которых оказываются как высокоплодородные, так и малоплодородные земли;

2. при ориентировании ценности земель на среднюю районную кадастровую стоимость в муниципальных районах черноземной зоны и юга России с высокой продуктивностью почвенного покрова почти половина плодородных земель не будет включена в особо ценные и не защищена;

3. показатели кадастровой оценки пересчитываются каждые 4 года, поэтому и вероятность довольно частого изменения площади особо ценных земель достаточно высока.

В Плане мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений (распоряжение Правительства РФ от 8 ноября 2018 г. №2413-р.), указано на необходимость разработки механизма защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота. Основным звеном этого механизма предлагается считать «выделение в отдельную территориальную зону особо ценных сельскохозяйственных земель с установлением критериев отнесения к таким землям».

Кроме того, в утвержденном плане мероприятий указано на необходимость установления границ особо ценных земель и включения сведений о них в единый государственный реестр недвижимости. Под особой ценностью земель понимается их особая полезность, пригодность для использования под пашню и кормовые угодья, а не их рыночная или кадастровая стоимость.

Проблемой выявления особо ценных земель, определения их границ и площадей в последнее десятилетие занимались: В.В. Алакоз, Б.Е. Бондарев, С.Н. Волков, А.К. Оглезнев, Г.А. Полунин, В.С. Столбовой, К.И. Черкашин и др. ученые. Предлагались разные подходы и использовались различные критерии.

Критерием выделения особо ценных земель, по нашему мнению, является их качественная оценка, различающаяся по уровню продуктивности. Выделение особо ценных сельскохозяйственных земель включает: выявление таких земель, определение местоположения (размещения) земель на картографическом материале установленного масштаба и расчеты их площадей, а на завершающем этапе работ – их правовое закрепление. При этом границами особо ценных земель предлагаем считать границы почвенных разновидностей или групп почв, относимых к особо ценным землям.

Важным этапом формирования системы охраны особо ценных земель является разработка регламентов их рационального использования, защиты от перевода в иные виды пользования, порчи, загрязнения, эрозионных и прочих негативных процессов, что обеспечит их сбережение как национального богатства для ныне живущего и будущих поколений граждан России.

Предлагаемый механизм выделения особо ценных сельскохозяйственных земель позволяет включить их в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, или ограничивается с выполнением работ по определению местоположения границ таких земель и включением соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости. Критерием отнесения земель к особо ценным предлагаем считать класс продуктивности и пригодности сельскохозяйственных угодий для использования в сельском хозяйстве.

В некоторых западных странах (США, Канада Австралия и др.), ценность сельскохозяйственных земель определяется на основе классификации земель по степени пригодности и отсутствию ограничений для выращивания сельскохозяйственных культур. Принципы нашей, Российской классификации, аналогичные. Российская классификация земель основана на результатах почвенных обследований и бонитировки почв, выполненных землеустроительными предприятиями, так называемыми, гипроземами, входившими в состав Объединения «РосНИИземпроект».

Классификация земель (расчеты классов качества) осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве с использованием специального программного обеспечения, прошедшего госрегистрацию. К особо ценным землям предлагаем относить земельные участки следующих видов использования:

• сельскохозяйственные угодья, характеризующиеся наибольшей пригодностью для использования в сельском хозяйстве (1 категория пригодности – пригодны для использования под любые сельскохозяйственные угодья) и наивысшей продуктивностью (1-4 классы качества земель);

• земельные участки, используемые для селекции, семеноводства, сортоиспытаний, племенного животноводства, аквакультуры, размещения коллекций генетических ресурсов растений;

• сельскохозяйственные угодья, пригодные для производства органической продукции;

• мелиорированные сельскохозяйственные угодья, а также земельные участки, занятые мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями;

• земельные участки, используемые для научно-исследовательских, опытно-учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством;

• уникальные сельскохозяйственные земли, свойства которых соответствуют уникальным условиям выращивания отдельных видов сельскохозяйственных культур, многолетних насаждений и ягодников (хлопчатник, табак, чай, виноград, рис и др.).

В Национальном атласе почв Российской Федерации, изданного в 2012 г. факультетом почвоведения МГУ им. М.В. Ломоносова и Обществом почвоведов им. В.В. Докучаева под ред. чл.-корр. РАН С.А. Шобы представлено распределение земель по классам в субъектах РФ (масштаб 1:30 000 000). Безусловно, это очень мелкий масштаб, но он дает представление о распределении земли по классам в различных субъектах РФ. В настоящее время группой ученых РЭУ им. Г.В. Плеханова, ФНЦ ВНИИЭСХ, РУДН, ФИЦ «Почвенного института им. В.В. Докучаева» и ПАО «Сбербанк» в инициативном порядке выполнены расчеты площадей особо ценных земель в разрезе 53 субъектов РФ европейской части России, входящих в Центральный, Южный, Приволжский, Северо-Кавказский и Северо-Западный федеральные округа (масштаб 1:300 000). В таблице представлены обобщенные результаты распределения особо ценных земель по федеральным округам.

Таблица

Площади особо ценных земель в субъектах федеральных округов ЕЧР

(на 1 января 2020 г.)

Для успешного решения проблемы выделения и последующей охраны особо ценных сельскохозяйственных угодий в целях продовольственной безопасности страны в обязанность субъектов РФ должна быть вменена задача по утверждению перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, установлению границ таких земель и внесению сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости. А главное – это организация системного и постоянного мониторинга за соблюдением регламентов рационального использования таких особенных, с точки зрения ценности, земель.

Для организации успешного выполнения этих работ создана нормативно-методическая база и разработана система дифференциации земель, в том числе с участием авторов данной статьи, а именно:

1. разработаны и утверждены Методические указания по классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, обосновывающие дифференциацию продуктивных земель на 9 классов от наиболее пригодных (1 класс) до наименее пригодных (8 класс) и выделением особого 9-го класса уникальных земель;

2. проведено агроклиматическое зонирование земель в 76 субъектах Российской Федерации, входящих в состав земледельческой зоны страны, в соответствии с которым на территории субъектов выделены зоны и подзоны с однородным почвенным покровом и близкими агроклиматическими характеристиками, позволяющими возделывать определенные зональные виды сельскохозяйственных культур и определена оптимальная структура возделывания этих культур;

3. разработаны и согласованы в субъектах РФ Шкалы классификации земель, позволяющие на региональном уровне конкретно в каждом субъекте РФ распределить почвенные разновидности по классам земель, чтобы на основе почвенных карт установить границы и сформировать зоны расположения классов земель на местности;

4. разработано специальное программное обеспечение по расчету классов земель, позволяющее анализировать сотни почвенных разновидностей по отношению к пригодности возделывания десятков сельскохозяйственных культур по всей территории страны и проведена ее государственная регистрация (Свидетельство о госрегистрации программы для ЭВМ №2015660854 от 12.10.2015 г.);

5. сформулированы принципы, на основе которых разработаны методические подходы и инструментарий выявления и отнесения сельскохозяйственных земель к особо ценным землям, предполагающие выделять особо ценные земли федерального значения (1 и 2 классы) и особо ценные земли регионального значения (3 и 4 классы) (для регионов, где площади земель 1-4 классов незначительны и составляют менее 20-30%, предлагаем к таковым относить и земли 5 класса; наименее продуктивные земли 6-8 классов пригодности, а также почвы, имеющие негативные свойства (эродированность, переувлажненность, каменистость и др.) предлагается не включать в состав особо ценных земель; таким же образом из состава особо ценных земель должны исключаться земельные участки с неоднородным почвенным покровом, в составе которых присутствуют малопродуктивные почвы на площади, составляющей 10-15% и более0;

6. выполнены экспериментальные расчеты площадей особо ценных земель по всем субъектам РФ европейской части России по состоянию на 1 января 2020 г. (53 субъекта РФ), в соответствии с которыми к особо ценным землям отнесено около половины площади сельскохозяйственных угодий, т.е. в 10 раз больше тех незначительных площадей (4,3%), что выделены к настоящему времени (см. табл.).

Установление границ особо ценных сельскохозяйственных земель является важнейшим условием для вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. Это позволит определять правовой режим земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения при их образовании или уточнять его, например, по результатам землеустроительных мероприятий, на основании качественных характеристик земель, к которым относится такой участок.

Внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах особо ценных земель сельскохозяйственного назначения станет техническим действием по юридическому закреплению их статуса. Это создаст правовую основу для сельскохозяйственного зонирования территорий и обеспечить определение правового режима земельных участков, в том числе видов разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и категорией земель, которая определяется их целевым назначением. Важное значение при этом принадлежит разработке и внедрению регламентов рационального землепользования, позволяющих проводить мониторинг использования земель.

В целом по рассматриваемым субъектам РФ, к особо ценным землям на основе проведенных расчетов с использованием утвержденной методики классификации земель и зарегистрированного программного продукта отнесено 65,6 млн. га плодородных земель или чуть более 50% площади всех сельскохозяйственных угодий, расположенных в Европейской части России. Такую величину удельного веса защищаемых земель считаем объективной и наиболее оптимальной.

В составе пяти рассматриваемых федеральных округов (см. табл.) самый низкий удельный вес особо ценных сельскохозяйственных земель (33%) получен в Северо-Кавказском, а наиболее высокий (66%) – в Центральном федеральных округах. Наибольший по площади массив особо ценных земель европейской части России сконцентрирован в Приволжском федеральном округе – 28,2 млн га, что составляет 55 % от площади сельскохозяйственных угодий федерального округа.

Сохранение особо ценных земель для нынешнего и будущих поколений – важнейшее дело государственных органов власти при тесном взаимодействии с экономистами, землеустроителями, почвоведами и аграриями. Оно позволит сберечь земельные участки, используемые для селекции, семеноводства, сортоиспытаний, племенного животноводства, аквакультуры, размещения коллекций генетических ресурсов растений, а в стратегической перспективе обеспечить продуктовую независимость и продовольственную безопасность государства в условиях нарастающей нестабильности в мире. Целесообразно также перейти к признанию правомерности амортизационных отчислений на восстановление плодородия почв постепенно изнашиваемого средства производства – земельного участка сельскохозяйственного назначения, оценивать амортизационные издержки и возмещать их в виде инвестиций на поддержание почвенного плодородия продуктивных земель. Все вместе создаст основу для организации работ по выделению таких земель, что в итоге позволит сберечь особо ценные сельхозугодья в интересах продовольственной безопасности страны.

С.И. НОСОВ, д.э.н., проф., г.н.с.

РЭУ им. Г.В. Плеханова,

П.М. САПОЖНИКОВ, д.с.-х.н., проф., в.н.с.

факультета почвоведения МГУ им. М.В. Ломоносова