Богатства недр должны принадлежать народу

Интервью председателя Центрального консультативного совета при ЦК КПРФ, д.ю.н., проф. А.И. ЛУКЬЯНОВА (фракция КПРФ)

Уважаемый Анатолий Иванович ! Как председатель Верховного Совета СССР Вы в свое время имели непосредственное отношение к разработке Основ законодательства о недрах и проекта первого Закона «О недрах». Вы принимали участие в обсуждении на парламентских слушаниях в Государственной Думе представленного Правительством РФ проекта новой редакции ФЗ «О недрах». Наши читатели интересуются Вашим мнением и позицией фракции КПРФ по этому важному вопросу.

А.Л. Проблема законодательного обеспечения рационального недропользования является чрезвычайно важной и актуальной для нашей страны. Поэтому мы очень внимательно изучали эту проблему и все варианты проекта нового закона «О недрах», который сначала разрабатывался ведомством Грефа, а затем Министерством природных ресурсов РФ. Причем до этого мне довелось основательно заниматься и другими природоресурсными законопроектами, касающимися использования земельных, водных, лесных ресурсов. Думаю, что в отрыве от этих законов рассматривать закон «О недрах» просто нельзя. Проект нового закона «О недрах» многократно и очень подробно обсуждался на заседаниях рабочей группы Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы, рассматривался на парламентских слушаниях в Думе и в Совете Федерации. Сложилось достаточно четкое представление об этом законопроекте, с редакцией которого, как известно, фракция КПРФ не согласилась и выступает против его принятия.

В чем состоит суть возражений фракции КПРФ против законопроекта, представленного Правительством РФ ?

А.Л. Она такая же, как и та, что сложилась при обсуждении земельного, водного, лесного кодексов, и состоит в том, что Конституция Российской Федерации, – при любом отношении к ней, – рассматривает недра как федеральную собственность, общенародное достояние. Когда в Конституционный Суд РФ поступил запрос по Лесному кодексу, то Конституционный Суд в своем решении еще раз подчеркнул, что природные ресурсы – это «публичная собственность». Поэтому и в законе о недрах речь должна идти о государственном, конституционном и, соответственно, административном праве, а не о гражданском праве, нормы которого содержатся в Гражданском кодексе. Это соответствует давно сложившейся традиции в российском законодательстве о недрах, которое уже с начала 18 века регулировалось Горным уставом. Исходным при этом является то, что недра, так же, как и земля, и другие природные ресурсы, – даны от Бога, и в силу этого недра с самого начала их использования в России всегда рассматривались как казенная, то есть государственная собственность. Так сложилось исторически в соответствии с менталитетом России, где в связи с климатическими и другими особенностями жизнедеятельности народа возникла и развивалась общинная собственность на землю. Поэтому не могут нормы гражданского права распространяться на недра и недропользование, а это означает, что оно должно регулироваться государством, публичным и административным правом.

В России испокон веков существовал горный отвод: государство отводило недра тем, кто добывает природное сырье. В новом же законе предлагается заменить горный отвод гражданско-правовым договором. Причем для этого делается простая вещь: недра называются «участком недр». Участок недр рассматривается как «объект недвижимости». Он может поступать в «гражданский оборот», то есть допускается купля-продажа, переуступка прав, залог и т.д. При этом государство, являющееся собственником ресурсов, выступает на равных с другой стороной (недропользователем). Но недра – это публичная собственность, и таким образом, в проекте нового закона сознательно умаляется роль государства как собственника недр и в конечном счете создается механизм для превращения государственной собственности на полезные ископаемые в право частной собственности на них. То есть происходит грубейшее нарушение Конституции. И это не только мой вывод. Это вывод целого ряда юристов, специализирующихся как по конституционному и административному праву, так и по гражданскому праву и гражданскому процессу.

До сих пор государство выдавало лицензии на пользование недр. Для этого проводились соответствующие конкурсы. Как Вы относитесь к тому, что теперь предлагается отказаться от конкурсов и заменить их аукционами ?

А.Л. Аукцион – это тоже конкурс, но конкурс не знаний о том, как обеспечивать рациональное недропользование под контролем государства, а соревнование денежных мешков: кто больше заплатит, тот и получит в пользование недра. Но если недра теперь можно продавать, покупать, закладывать, то с большой долей вероятности можно предположить, что участок недр на аукционе приобретет, как это было, например, богатый ресторан, шахматный клуб, некий «табачный король». Ясно, что приобретут не для того, чтобы заниматься добычей минерального сырья, а для того, чтобы дождаться когда цена вырастет и затем перепродать этот участок с выгодой для себя. Нам говорят, что аукцион – это средство борьбы с коррупцией госчиновников. Так делают теперь всегда, когда пытаются доказать, что частный владелец гораздо более эффективно распоряжается собственностью, чем это делает государство. То есть вместо того, чтобы бороться с коррупцией, используется этот жупел для протаскивания сомнительных решений, при которых из сферы недропользования убираются государственный контроль и государственная экспертиза, наносится удар по профессионализму и грамотному подходу к использованию недр. Кроме того, если при разработке недр будет ставиться во главу угла только прибыль, то это будет означать их хищническое использование: очередной хищник, «сняв сливки», бросает скважину или рудник, когда добыча начинает снижаться, уводит прибыль за рубеж и ему нет дела до того, что вокруг добывающего предприятия живут и работают люди, малые и средние предприятия, для которых это предприятие является единственным источником средств существования. Это тоже большая проблема, которую нужно видеть. Не случайно против этого закона выступили почти все крупные специалисты горного дела и профессиональные объединения горняков.

Какие наиболее ценные предложения горных специалистов можно было бы отметить?

А.Л. Да, в результате критики законопроекта был внесен целый ряд предложений от специалистов, в частности, о введении понятия стратегического объекта недр, при использовании которого ограничивается участие иностранцев, если их доля в капитале более 51 %, о независимой экспертизе проектов, связанных с недропользованием, о жестком и эффективном мониторинге выполнения требований, заложенных в лицензиях. Предлагается резко увеличить суммы бюджетных ассигнований на геологические исследования. Я вспоминаю как Политбюро ЦК КПСС каждый месяц получало данные о том, сколько добыто и сколько разведано нефти, газа, угля, золота и т.д. Тогда существовало жесткое правило – ни в коем случае объем добытого сырья не должен превышать вновь разведанного. А сейчас мы в течение десятилетия проедали больше, чем разведовали. Тем самым мы отбираем богатства недр не только у нынешнего, но и будущих поколений россиян.

Что положительного имеется в проекте закона и в каком направлении должно идти его совершенствование ?

А.Л. Есть несколько вещей, которые заложены в проекте закона: это право тех, кто разведал участок недр, продолжать на нем работать. Это хорошее правило, если оно не будет сопряжено с продажей, хищническим использованием и последующим забрасыванием недр, не считаясь с нуждами населения. Очень важно в законе проработать режим использования континентального шельфа. И главное – нужно предусмотреть экономическое стимулирование рационального использования недр, применения перспективных технологий для доизвлечения запасов, необходимо создать условия для участия в этом малых и средних предприятий, которые больше, чем крупные предприятия, олигархи, могут сделать в этой сфере. И хотя это, в основном, касается налогового законодательства, надо предусмотреть дифференциацию налогообложения предприятий, эксплуатирующих месторождения в разных природных условиях. Пусть развивается и налоговое законодательство, но сам исходный принцип должен быть заложен в законе «О недрах».

Как относятся к новому закону в регионах и что бы Вы могли сказать о разделении полномочий между федерацией и ее субъектами в области недропользования?

А.Л. До последнего времени в области распоряжения недрами существовало правило «двух ключей». Отмена этого правила и перемещение центра тяжести на федеральный уровень вызвала серьезные возражения субъектов Российской Федерации. Принятие такого решения мотивировалось тем, что при этом опять же устраняется коррупция на местах, хотя не в меньшей, а в большей степени она существует и на федеральном уровне. Как известно,, вокруг любого крупного месторождения формируется так называемая «социалка» – это школы, больницы, инфраструктура, за которую ответственны прежде всего региональные власти. Поэтому разрушение правила «двух ключей» вызвало активное сопротивление в регионах. При обсуждении проекта закона «О недрах» было получено всего пять отзывов, из них три отрицательных, а два – положительных. Вы спросите с чем это связано? Все очень просто. Раньше в соответствии с законом свои мнения по федеральным законопроектам должны были высказывать представительные органы регионов – законодательные собрания. Но когда три года назад они дружно выступили против нового Земельного кодекса, Правительство РФ через «Единую Россию» провело поправку в закон, по которому теперь свое мнение по федеральным законопроектам должны высказывать не только законодательные собрания, но и губернаторы. Если же их мнения расходятся, то регион считается не представившим свои предложения. Понятно, что теперь, когда губернаторы фактически назначаются Президентом, они всегда будут выступать за правительственные законопроекты. Такова наша нынешняя демократия. Однако нет никакого сомнения, что борьба вокруг принципа «двух ключей» будет продолжаться и нарастать.

Вы говорили о том, что новый закон «О недрах» не соответствует российским традициям недропользования. А как к этому вопросу подходят в других странах ?

А.Л. В большинстве стран с развитой горной промышленностью недра – государственная, общенациональная собственность. У нас была в свое время встреча с премьер-министром Норвегии Гру Харлем Брундтланд, когда она решала вопрос о судьбе разведанных запасах нефти на шельфе в этой стране. Как ее ни пытались заставить передать их в частную собственность, якобы поскольку государственная якобы неэффективна, она твердо решила отдать ее норвежцам, и теперь мы видим Норвегию, которая занимает первое место в мире по жизнеобеспечению своих граждан, разрыв между самыми богатыми и самыми бедными составляет всего один к пяти, а доходы от добычи нефти и газа пополняют фонд, средства которого используются на благо нынешнего и будущих поколений, и им нет нужды, как у нас, принимать 122-й закон. То же можно сказать о Саудовской Аравии, Эмиратах и ряде других стран. По этому пути начинают идти и страны Латинской Америки, которые ранее отдали свои недра в частные руки, а теперь пытаются в Венесуэле, Бразилии, Боливии, Аргентине вернуть их государству. На постсоветском пространстве – в Казахстане, Узбекистане, Туркменистане – тоже сохранилась государственная собственность на недра. В Белоруссии мы видим этот же государственный подход, и вот результат – еще три года назад она восстановила доперестроечный уровень экономического развития. Получается, что и специалисты, и зарубежный опыт говорят о том, что нельзя отказываться от государственной собственности на недра, а люди, ослепленные рыночной, либеральной идеологией, говорят – нет, мы все равно будем делать то, что хотим, и что нам диктует Запад. Такая политика проводится сегодня российскими властями и в отношении земли, и лесных, и водных ресурсов. Но если эти ресурсы еще могут как-то возобновляться, то недра – это невосполнимый, исчерпаемый ресурс, и поэтому закон «О недрах» должен быть отвергнут в своей концепции и коренным образом переработан. Такого мнения придерживается фракция КПРФ в Государственной Думе. И это мнение не только коммунистов, но и самых широких слоев населения. Если же государство не хочет прислушиваться к мнению специалистов и граждан, выступающих против принятия такого закона, то такое государство вряд ли может считаться социальным и демократическим.